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    預算法修正案四審過會 財稅改革配套措施或下周出臺

    來源:管理員   發布時間:2014-08-30

    十年、兩屆人大、四易其稿、30余萬條征求意見……一場曠日持久的修法“馬拉松”上周進入表決時間,如無意外,被稱為“經濟憲法”的預算法修正案或將就此塵埃落定。

    尹中卿是全國人大財經委副主任,多次參與預算法修改工作的他曾對拿到手的預算法修正案四審稿做了一番統計。他發現,預算法的法律條文從原來的79條增加到101條,其中沒有修改的只有25條,合并了4條變為2條,保留原有內容并補充新內容5條,刪除了4條。

    他在參加8月底最后一次全國人大常委會的分組討論時,用了三個“比較”來形容此次預算法修改:“比較好地體現了黨的十八大和十八屆三中全會決定精神,比較好地與中央剛剛批準的財稅體制改革總體方案進行了協調,比較好地回應了社會關切”。

    現行預算法于1995年實施,自2004年進入第十一屆全國人大修法的立法規劃至今,已是十年。一位長期參與預算法修改的財稅專家告訴經濟觀察報(微博),現行預算法的很多規定與實際的財政狀況有很大差距,特別是其中對地方發債和轉移支付的規定,對即將實施的財稅體制改革總體方案產生了阻礙,修法勢在必行。

    此刻,另一場中國財稅體制改革試驗,還在靜候發令槍響。經濟觀察報獲悉,預算法修正案通過后,財稅體制改革總體方案的配套措施最快將于下周出臺,由財政部綜合司牽頭,同時還有一份“財稅改革解讀本”也將隨之面世,這被認為是財稅體制改革行將落地的頭一炮。

    四審

    9月,照例是地方財政局長們的忙碌季節,他們要審查各個機關單位報來的人員工資、福利、補助、采購等一大堆花錢要求,弄清楚政府支持的那些公立學校、醫院,以及地鐵、公交、市政設施,到底需要多少經費和補貼才能維持運轉;此外還得盤算著給市領導們留下一點兒搞建設的發展資金,以備拉動地方經濟的不時之需。這些花錢的安排被稱為“預算編制”,要在年底前報送地方人大,等待來年地方“兩會”時批準。

    掌管著東部沿海某地級市“錢袋子”的劉局長,每年入秋都倍感不輕松。他本來可以早點開工,但因為市里一大筆開支需要省里的轉移支付,而省里的一些開支要等中央轉移支付,中央轉移支付還要當年3月的全國人大批準,一來一回,四五個月過去了。

    就在劉局長偶爾抱怨時間緊、任務重的當口,時常會出現這樣的情況:突然一份文件下來,要求地方為國家支持項目提供配套資金,或者強調某項重點支出要占財政一定比例,“整個預算的盤子全被打翻了”,他頓感壓力陡增。壓力傳導到下面的縣區,又被放大了數倍。

    按照現行的預算法規定,中國的地方預算編制難倒了無數像劉局長這樣的地方財政首腦,轉移支付是其中的一個大問題,因為地方政府有將近一半的財政收入來源于中央和上級部門的轉移支付。

    此次預算法修正案四審,在東部沿海某地級市財政局劉局長看來,最核心的就是涉及轉移支付中的一條:“專項轉移支付不得要求下級提供配套資金,上下級共同承擔的事項除外”。

    所謂配套資金,是指中央安排投資的項目落到地方,需要由地方出錢的那部分。以農業為例,2014年農業綜合開發各省市需要配套的資金比例基本上在40%到200%之間。地方配套資金曾在2009年金融危機時,發揮過巨大作用,當時財政部對配套資金的要求極為嚴格。

    這給一些地方造成了苦惱。一位東部省份的縣財政人士說,每年做預算時都會做一些關于當地發展的資金,但是過完年,一個大一點的項目來,資金很快被配套項目切走,“所有的預算等于白做”。

    劉局長深有同感。他說,如果沒有那么多配套資金,我的壓力會小很多,下面縣區的壓力也會好很多,不至于讓一個配套資金把預算盤子全部打翻的情況出現。

    事實上,早在預算法修正案三審時,就對配套資金作了原則規定,“上級在安排專項轉移支付時,一般不得要求下級政府提供配套資金”。據參與預算法修改審議人士透露,有的人大常委會委員認為這句話過于原則,不好操作,四審時進行了調整,改為現在的表達。

    在預算法修正案四審中,類似的討論頗為常見。

    曾數次參與預算法修改審議的中國政法大學教授施政文告訴經濟觀察報,預算涉及到多級政府關系怎么調整,還涉及到政府和人大的關系,涉及到公眾怎么參與進來,這三個關系都是國家最根本的最重要、最核心的關系和權力,“改革就觸及到關鍵問題,進入深水區,它的障礙之大可想而知,注定預算法修訂之途不是那么平坦?!?

    博弈

    劉局長更為關心的中央和地方財政關系,就沒有被寫入預算法修正案。

    經濟觀察報獲得的修正案四審稿顯示,央地財政關系繼續沿用著2011年12月國務院的修改方案:即各級政府之間應當建立財力保障與支出責任相匹配的財政管理體制;這也是對十八屆三中全會精神的回應,前者要求現有中央地方財力格局保持一個相對穩定的大框架。

    全國人大相關人士對經濟觀察報說,財政管理體制到底應該由人大來定,報人大審批,還是由國務院規定,報人大備案,在預算法修正案的審議過程中一直有爭論。事實上,整個預算法修改的過程,類似的博弈一直在繼續。

    現行預算法是在2000年前后正式提出修改的,雖然直到2004年,第十一屆人大才把預算法修改列入立法規劃修訂,但最早在2002年時,全國人大常委會預工委就已經開始籌備預算法修改的草案。

    知情人士透露,當時全國人大常委會預工委到全國各個省,包括財政部門調研,并沒有事先與財政部聯系,“因為兩家合在一起搞,總要得有一個牽頭,不能倆個都說了算。人大自己對這個問題先有研究調研、親自起草,也為將來在預算法修改立法過程中發揮積極作用,做一個必要準備,以爭取主動”。

    但后來這個預算法修改在征求了財政部意見時,財政部的反饋是,按照這個草案,預算沒辦法搞,做不了。上述人士說,當時的草案里就有不少是現在四審稿中的內容。

    上述人士表示,后來在2011年12月和2012年6月交由當時全國人大常委會審議的《預算法》一審、二審稿,實際上是由預工委和財政部共同起草的,而且是另起爐灶重新寫的,沒有按原來預工委最初的草案來改?!爸匦屡臅r候,實際上是財政部起主導作用,或者說財政部起的作用要大于預工委的作用。財政部起草了主要條款,預工委協商讓步了很多,更多的是同意財政部的意見?!痹撊耸空f。

    不過,預算法修改的這兩次審議均未獲通過,二審稿在公開征求意見時收到了30多萬條回復,其中有實質性修改意見的是近其中2萬人提出的3.4萬條。由于爭議過大,預算法修改一度幾近停滯。

    2013年10月召開的十八屆三中全會,提出要推進財稅體制改革,而其中的一些要求大大突破了現行預算法的規定,這成為重啟預算法修改的一個契機,并直接促成了此后三審、四審稿的出爐。

    從三審稿開始,對預算法修改主導權的博弈,讓位于對立法和改革之間關系的討論。事實上,1993以后的中國財政管理制度改革,如部門預算、政府采購、國庫制度等早已經突破了對現行預算法的規定。

    但施政文認為,那個時候中國在處理立法和改革的關系上跟現在做法不一樣,存在一些問題。比如,改革可以突破法律,法律卻不修訂。他表示,現在的改革應該在法律的框架內進行,這也是高層在今年深化改革領導小組有一次會上表達過的觀點,即改革要在法制的軌道上進行,要于法有據。

    有限放權

    預算法修正案對地方債務的規定,被大多數專家看作是在為財稅體制改革開口子。

    從經濟觀察報獲得的預算法四審稿來看,雖然對地方債務還是保持了謹慎的態度,但允許地方列赤字和有限發債已經大大突破了現行預算法的規定。

    四審稿要求,“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,除本法另有規定外,不列赤字?!辈⑶?,“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資部分資金,可以在國務院確定的限額內,通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措?!?

    在四審稿上會之前,部分專家認為,現在地方債務由中央控制額度,并且決定是否發債太嚴格,應該將控制權下放到省,由省來控制,理由是中國各個省的財政基本面還是比較好的,需要發債的還是市縣這一級。

    在四審稿中,可以說基本允許了地方政府赤字也就是債務的存在,但是又做了嚴格的要求,對于地方債務,堵前門、開后門的意思體現非常明顯。盡管全國人大相關人士介紹在地方債務時稱,地方舉債由中央批準控制,并不是31個省市,每個地方想發就能發的。

    實際上,地方債的問題,從之前的限制,到四審的開閘,是一個不斷完善的過程。

    在四審稿中還明確,“地方政府舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源,只能用于公益性資本支出?!弊芳恿恕皣鴦赵航⒌胤秸畟鶆诊L險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度。國務院財政部門對地方政府債務實施監督?!?

    上述全國人大相關人士稱,關于資金用途,是四審稿中增加的,只能用于公益性資本支出。這也是中央文件和中央確定的,為了對地方債實現從嚴從緊管理。因為資本支出是同經常性支出相對的,能夠形成資產的那些支出,不能用于消耗、不能用于當年度消耗掉,這是對舉債用途和舉債資金做的規范。

    四審稿中進一步強調,除了法律規定的形式外,地方各級政府不得以任何形成舉借任何債務,除了預算法和其他法律規定以外,地方政府及其所屬部門、單位不得以任何方式,為任何單位和個人債務提供任何擔保。同時在人大的審查重點中增加了兩條與地方債務相關的,分別是重點支出和重大投資項目的安排是否適當,預算安排 舉借的債務是否合法,合理,是否有償還計劃和穩定的償還資金來源。

    另外,預算法對地方政府債務規定的問責制度,規定了嚴格的法律責任。地方政府違反預算法規定舉債的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員,處理結果是撤職和開除。

    全國人大相關人士解釋,這是希望通過一系列的規定,達到一個目標,就是對地方政府債務一方面開前門,同時堵住后門,從嚴從緊管理,今后地方政府的債務都在人大規定的大盤子里。

           
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